出口食品种养殖基地备案管理之我见

   □ 丁吉宗

    食品是人类社会赖以生存和发展的最基本的物质条件，食品工业目前已成为我国国民经济的重要产业，尤其是出口食品，不仅关系到消费者的健康安全，更关乎国家形象。为从源头解决产品质量问题，国家质检总局从2006年开始对输日菠菜、大姜实行出口基地备案制，该规定的实施极大地促进了我国蔬菜产品的出口。《中华人民共和国食品安全法》实施后，国家质检总局又依法颁布《出口食品原料种植场管理规定》，进一步规范出口食品原料种植场备案工作。随着我国对外贸易的不断发展，以出口加工企业为主体的出口食品种养殖基地备案模式日益暴露出一些缺陷，给出口企业经营带来一定风险，同时也阻碍了对外贸易的进一步发展。

    一、现状

    目前，实行出口食品种养殖基地备案制度主要是由生产加工企业向基地所在地检验检疫机构提出申请，检验检疫机构根据要求对申请备案的种植基地进行考核，符合条件的，予以备案，并负责对备案基地实施日常监督管理。生产加工企业所在地检验检疫机构要督促生产加工企业建立原料进厂台账和成品追溯体系，保证加工原料来自其备案基地，并督促企业加强对原料的进厂检验，确保原料达到进口国的质量安全要求。基地管理主要有两种方式，即生产企业自有基地模式和出口公司+基地+农户（标准化）模式。这两种模式的共同特点是以生产企业为责任主体。

    二、问题

    1.增加了出口企业的经营成本。生产企业在备案基地时，按照规定必须具备以下条件：一是对基地具有合法的使用权；二是制定各种与生产相适应的规章制度；三是配备具有一定资格的技术管理人员；四是提供所用基地的土壤、水源和空气环境的检测报告等。从上述条件看，出口企业对原料基地进行备案必须配备相关的专业技术人员，因此提高了企业管理费用。而要求生产企业提交基地土壤、水源和空气环境检测报告，则增加了企业的检测成本。如果一个企业既生产植物源性食品又生产动物源性食品，企业还需要配备养殖方面的技术人员，既要有生产加工的部门，又要有管理种养殖基地的部门，还要有农兽药管理部门，必然使企业生产成本大大提高。

    由于大部分生产企业管理经验不足，生产过程会产生大量浪费，导致人为增加了生产成本。笔者了解的一家企业本来以生产调理食品为主，后来新增了生产沾粉鹌鹑蛋的业务，自建了鹌鹑养殖场，因此由一家食品生产企业涉足养殖业。虽然高薪聘请了相关技术人员，但由于企业自身经验不足，造成了很大浪费。最初几年，该企业生产养殖成本一直高于同类养殖场15%左右，虽然其产品在国际市场利润较高，但该企业却长期处于微利状态。

    由于所有作物在种养殖过程中必须轮作，生产企业两三年就要重新租用农民土地，而土地是属于不同农户的，这就使企业很难及时租用到符合要求的种养殖基地，由此大大增加了生产加工企业的经营费用。

    2.增加了企业的经营风险。按照目前基地备案的要求，不管是生产企业自营基地还是生产企业的合同基地，都让生产企业在承受国际贸易风险的同时也承受着种养殖带来的巨大风险。

    一方面，国际市场具有不可预知性，而企业生产的产品从种养殖到出口存在一定的时间差，因此，本来适销的产品有可能变成滞销产品。一旦发生国际市场跌价的情况，对于自营基地而言，必须承受租用土地和种养殖过程带来的亏损；对于合同基地来说，必须按照当时高额的价格收购比市场价高得多的原料，使企业苦不堪言。

    另一方面，低履约率也导致出口企业经营的高风险。这种情况主要集中在合同基地。由于收购的主体是出口企业，而提供种养殖原料是签订合同的千家万户。签订原料订购合同时，甲方必须给乙方提供较高的优惠条件，如免费提供种子，预支农药、化肥的费用，产前、产中、产后的跟踪服务等等。如果甲方违约，则投资基地的费用无法收回；如果乙方违约，除种子、农药、化肥甚至订购金难以归还而造成甲方亏损外，最重要的是导致甲方与国外客户签订的合同不能履行，甲方损失无法估算。

    3.减弱了地方政府对农产品质量安全的监管职能。根据《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定：县级以上人民政府农业行政主管部门负责农产品质量安全的监督管理工作。根据农产品品种特性和生产区域大气、土壤、水体中有毒有害物质状况等因素，认为不适宜特定农产品生产的，提出禁止生产的区域，报本级人民政府批准后公布。禁止在有毒有害物质超过规定标准的区域生产、捕捞、采集食用农产品和建立农产品生产基地。

    由于实行出口食品种养殖基地备案管理，很多应该是地方政府的职能工作转嫁给了出口企业，例如备案规范中环境检测的问题。特别是一些跨区域的生产出口企业到异地备案，当地政府很少对这部分基地有经济和技术上的倾斜，所有责任都由生产加工企业承担。

    4.影响了农业生产的进一步发展。首先，不利于培养农户的市场能力和自主精神，也不利于发挥农户在种养殖过程中的主体责任。由于这种模式下农户的生产、销售大都由出口生产企业包办，农户一直生活在襁褓之中，缺乏主动性，更谈不上市场能力的提高。更严重的是使农民缺乏主体责任意识，往往为提高产量、数量而偷偷使用违禁药物。

    其次，不利于农业生产技术进步。由于出口加工企业只关心产品数量和质量是否满足自身生产加工的要求，却不关心种养殖过程的技术革新，甚至担心新技术带来产品风险。而合同种植户由于知识经验和经济实力等因素的影响，其生产大都停滞在手工劳作的水平，难以提高技术含量，因此，生产效率提升缓慢。

    三、对策

    1.地方政府强化职能，认真落实农产品质量法有关规定。各级地方政府应保障农产品质量安全的要求，根据农产品品种特性和生产区域大气、土壤和水体中有毒有害物质状况等因素，提出可生产区域和禁止生产区域，切实保证产品的质量。

    各级政府应采取措施，加强农产品基地建设，改善农产品的生产条件，推进保障农产品质量安全的标准化生产综合示范区、示范农场、养殖小区和无规定动物疫病区的建设。

    2.改变备案主体，切实履行种植户的生产主体责任。改变以生产加工企业为主体的备案方式，以农产品质量安全的标准化生产综合示范区、示范农场、养殖小区和无规定动物疫病区（以上区域最好经过农业主管部门考核）为基础的种养殖户或农业合作社为主体向检验检疫机构备案为主，出口生产加工企业备案为辅的备案方式，鼓励将出口食品区域化示范区与基地备案相结合，将实行区域化管理的地区推荐为出口食品种养殖基地。

    3.农业部门负责对备案基地进行管理。备案基地必须是在地方政府主管部门的管理下，由地方政府主管部门向检验检疫机构推荐备案，备案基地的种养殖产品可以作为备案产品出口，各出口加工企业只有在备案种养殖基地收购产品方可出口，由此可大大降低出口企业的经营成本和风险。

    检验检疫机构对来自基地的种养殖原料进行检查，发现问题及时通报地方农业部门，查找问题出现的原因，以便及时整改。

    《中国检验检疫》2013年9月刊